這一切，得從康熙60年（1721）朱一貴事件的善後開始說起。當年閩浙總督覺羅滿保為了防止反抗勢力窩藏山區，規劃在離山十里之處劃定界線，沿線興建五、六尺高的土牆並挖掘壕溝。凡是落在這條界線以外（亦即離山十里之內），所有居民一律驅逐、房舍一律拆毀、田園一律廢棄。越過這條界線的人視同盜賊。不過，隨軍來臺鎮壓朱一貴事件的幕僚藍鼎元指出，這樣的構想不切實際。一方面，推動如此浩大的工程，經費從哪裡來？另一方面，驅逐人民，使他們餐風宿露、生計陷入絕境，難道不會引發民變嗎？果然，翌年（1722）官府只能象徵性地在五十幾個地點立石為界。但是，區區五十幾塊石碑怎麼可能擋得住漢人拓墾的壓力？別說擋不住，許多石碑還被偷拔起來扔進水溝裡。到了雍正年間（1723–1735），漢人與界外「生番」（後來演變為山地原住民與平地原住民）的摩擦愈來愈嚴重，「生番殺人」事件頻傳。從原住民的立場來看，這其實是對於入侵傳統領域的漢人展開反擊。
乾隆9年（1744），福建布政使高山來臺勘查。他不僅注意到漢人越界私墾（非法開墾）、與界外「生番」發生衝突；還注意到界內「熟番」（後來演變為平埔族群）因土地大幅流失，逐漸往界外的沿山平埔遷移。於是他向皇帝提案：順勢將「熟番」安頓於界外平埔，間隔於漢人與「生番」之間，阻絕兩者往來，便可避免衝突。另一方面，由於正規軍的員額有限，難以兼顧每個「生番」出入隘口。高山的對策是：「以官治番，不若以番治番。」亦即，將「熟番」安頓於界外平埔後，正好利用其人力把守隘口。高山的提案於翌年（1745）獲准。柯志明稱此為「三層式族群空間體制」，簡稱「三層制」。
若要落實三層制，就得先釐清原本游移不定的邊界。然而，勘界工作直到乾隆12年（1747）仍遲遲沒有結果。閩浙總督喀爾吉善為此感到不悅，指責臺灣官員總是「虛應故事」。在他的催促之下，三個月後，臺灣官員便回報勘界工作完成了。喀爾吉善仔細檢查屬下交上來的報告，發現有些地方說是不需要更改界址、有些地方說是不需要立界、有些地方說是太偏僻了無法勘查，根本沒有徹底釐清界線，果然還是「虛應故事」。他推翻這次草率的勘界結果，換人重新勘界。三年之後（1750），他們總算完成定界，是為紅線。基本上，紅線仍然沿襲過去的界碑，僅略做調整。甚至，幅員遼闊的淡水廳（參考圖七）僅由12處界碑增加為18處界碑，根本難以連成一條線。我們應當瞭解，政務官推動改革，但辦事官僚能拖則拖、因循苟且，這是古今皆然的事情。
繼任的閩浙總督楊應琚雖然沒有明說喀爾吉善也是「虛應故事」，但是頗有微詞。他批評彰化縣的界址僅依據路徑、石碑、淺溝為界，但是路徑漂移不定、石碑遭到埋沒、淺溝遭到填塞，以致於漢人越界私墾仍然層出不窮。他主張界線必須要有「一望可知」的明確地形為憑。乾隆23年（1758），楊應琚奏請重新勘界，並且搭配硬體工程。凡是缺乏明確地形的地方，沿線挖掘深溝、挖出來的土方堆積成高大土牛。乾隆皇帝裁示：就這麼辦吧。於是，界址不確實的淡水廳與彰化縣重新展開劃界工程。
乾隆24年（1759），楊廷璋繼任閩浙總督，又調整了界線。翌年（1760），淡水廳與彰化縣的新界定案，是為藍線。藍線不僅搭配土牛溝這樣的硬體設施（二十年後鳳山縣的紅線也仿效藍線建造土牛溝），更重要的是，楊廷璋建立配套制度，使高山策劃的三層制得以落實。楊廷璋明確規定：新界（藍線）以外的沿山平埔全部保留給「熟番」，永遠不許漢人以各種名義代為耕種。同時，沿山設立多處隘寮，派遣「熟番」把守。為了讓把守隘寮的「熟番」沒有後顧之憂，楊廷璋再把彰化縣新、舊界之間（紅、藍線之間）的土地撥給「熟番」收租，作為把守隘寮的口糧。
故事說到這裡，似乎已經很圓滿了。如果你真的這樣以為，那就太小看漢人的能動性。事實上，土牛溝依然擋不住漢人越界私墾的腳步！反倒是，清政府將自己的權力限縮在界內，導致界外的權力真空地帶發展出私人武裝集團。乾隆48年（1782），漢人為了爭奪界外土地而發生嚴重的械鬥、殺人案件。臺灣道（當時臺灣最高階官員）楊廷樺為此遭到降職處分。閩浙總督富勒渾意識到界外勢力對政權具有威脅性，奏請讓熟悉臺灣的楊廷樺留下來幫忙清查界外土地，戴罪立功。為了使界外田園納入國家治理，楊廷樺於乾隆49年（1783）擬定一條新界，將多數界外田園劃進界內，這就是紫線。楊廷樺為了贖罪，處理界外私墾的態度相當嚴厲。界外田園若不是充公，就是比照紅、藍線之間的辦法，撥給「熟番」收租。如此一來，楊廷樺的提案與民間期待有巨大落差。漢人透過關係與錢財關說各級官員，試圖變更楊廷樺的提案。結果，紫線拖延至乾隆51年底（1787年初）仍然無法定案。就在此時，清政府擔心的事情終於發生了：界外武裝集團發動造反，這就是前文提到的林爽文事件。
林爽文事件平息後，乾隆皇帝有感於「熟番」協助官兵「尚為得力」，有意招募「熟番」入伍。不過，統率官兵擊敗叛軍的福康安回奏：正規軍的員額是固定的，沒有額外經費擴充。他提議將「熟番」組織為「屯」（民兵團），將界外尚未開墾的平埔撥給他們自耕，並免除土地稅。如此，就可以維持一支四、五千人的武力，又不必供應糧餉。乾隆皇帝相當滿意這樣的安排。於是，清政府再次丈量並分配界外土地，以安頓「熟番」民兵團，最終於乾隆55年（1790）釐定新的界線，是為綠線。綠線幾乎將臺灣西部的可耕平地都劃進界內（埔里盆地除外）。此時清政府已放棄以「熟番」阻隔漢人與「生番」的三層制，轉而透過保護地權與租稅優惠維持「熟番」民兵團，藉以牽制漢人。從此，臺灣的族群分布又回到兩層：界內為漢人與「熟番」，界外為「生番」。後來「理番同知」鄧傳安講得很明白：
界內番，或在平地、或在近山，皆熟番也；界外番，或歸化、或未歸化，皆生番也。
節錄自：《十八世紀末御製臺灣原漢界址圖解讀》。臺南：國立臺灣歷史博物館；臺北：南天書局。
原文出處 葉高華