•標題：憲政規則與理性選擇：台灣少數政府的存續 (2000~2008)
•作者：李俊達 (國立台北大學公共行政暨政策學系博士生)
•刊載：《社會科學論叢》2011 年 10 月，第五卷第二期，第 1-32 頁
•關鍵詞：倒閣、不信任案、少數政府、政府存續、理性選擇
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【前言】弱勢行政的生存法則：是政治僵局還是理性計算？
在政治學常理中，缺乏國會多數支持的「少數政府」通常被視為極其脆弱、隨時可能面臨倒閣崩倒的「短命」政權。然而，回顧 2000 年至 2008 年的台灣，陳水扁政府在立法院在野黨占據絕對多數的「朝小野大」困境中，竟然奇蹟般地存續了整整八年之久，從未真正面臨倒閣成功。
這項看似違反政治慣例的現象，背後並非偶然。本文將深度解析李俊達的研究發現，探討在 1997 年憲改取消「閣揆同意權」後，台灣的憲政制度如何形成一道隱形的護城河，讓弱勢行政首長得以生存。更重要的是，這不僅是制度的漏洞，更是在野黨經過嚴密策略計算後的「理性選擇」——在一場賭上席次、資源與民意的豪賭中，在野黨為何寧可選擇「不滿意但能接受」的僵持現狀，也不願按下倒閣的毀滅性按鈕？這場政治賽局，重新定義了我們對台灣憲政運作的理解。
這份報導的第一架構將深入剖析「背景與核心問題」，探討 2000 年政黨輪替後，台灣少數政府如何在極端不利的立法院環境中掙扎求存，以及「少數政府」在憲政理論與現實運作間的巨大鴻溝。
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一、 背景與核心問題：弱勢行政如何生存？
1. 政黨輪替的震撼：少數政府的意外誕生
2000 年，台灣憲政史上發生了劃時代的變革，代表民進黨的陳水扁當選第十任總統，終結了國民黨長期的執政地位。然而，這場「政黨輪替」卻帶來了一個結構性的難題：執政政黨在立法院並不擁有過半優勢。儘管陳水扁總統在任內共任命了八任六位行政院長，且初期曾嘗試以「全民政府」名義延攬國民黨籍的唐飛組閣，但實質上，民進黨在立法院的席次率僅介於 31% 至 39% 之間，從未跨越 50% 的門檻。這種「行政與立法分屬不同政黨控制」的現象，在總統制下稱為「分立政府」，在台灣近似半總統制的體制下，則被李俊達明確定義為「少數政府」。這種格局從一開始就決定了行政權的先天不足，每一項政策、每一筆預算，都必須在多數反對黨的監視下進行。
2. 脆弱的存續基礎：學理上的「不穩定」警鐘
在典型的政治學理論中，少數政府通常與「政治危機」和「不穩定」畫上等號。學者 Von Beyme 曾指出，少數政府是危機的徵兆，因為它無法保證在議會獲得穩定支持。對於非總統制國家的行政部門而言，其生命力依賴於議會的「信任」，一旦失去信任，隨時可能遭到「倒閣」去職。少數政府由於天生缺乏多數席次作為支撐，其存續基礎被視為最薄弱的環節，隨時可能因為一項不信任案而崩潰。在 2000 年到 2008 年間，台灣的輿論環境充滿了對政局動盪的憂慮，在野黨多數對執政少數的批判聲浪未曾間斷，理論上，這應該是一個隨時會垮台的政權，但現實卻演變成了長達八年的拉鋸戰。
3. 歷史的異例：台灣少數政府的長壽之謎
儘管學理上將少數政府視為不穩定因素，但國際實證數據卻顯示少數政府並不罕見。根據統計，西方民主國家中少數政府出現頻率約在三到四成左右，例如丹麥甚至高達 83%。然而，台灣的情況特殊之處在於，它並非像北歐國家那樣具備「共識型」政治文化，反而是一種高度對立的「衝突型」政治。在 2000 年到 2008 年的民進黨執政期，行政與立法的衝突頻繁，從核四停建案到罷免總統案，政治硝煙不斷。令人費解的是，雖然在野政黨（國民黨、親民黨與新黨）聯手後始終握有跨越倒閣門檻（50%）的席次，卻在長達八年的時間裡，從未成功落實過任何一次不信任案。這種「多數在野黨不倒閣、少數執政黨不下台」的弔詭平衡，成為了台灣憲政運作的一個巨大謎團。
4. 成立不等於存續：釐清研究的切入點
李俊達在其研究中強調，政府的「成立」與「存續」是兩個必須區分的課題。在台灣，少數政府的「成立」主要源於憲法增修條文賦予總統逕行任命行政院長的權力，無須國會同意；但政府如何「存續」長達八年而不被推翻，則是受到其他憲法規定與政黨理性盤算的共同影響。過去文獻多從批判或建議的角度出發，認為少數政府違背憲政原則或建議組成聯合政府，但往往忽略了在野黨作為「理性行為者」的計算過程。為何在執政機會擺在面前時，在野政黨卻表現得如此「克制」？本文第一部分的核心問題就在於揭開這層面紗，探討在野黨在這種高度對立的政局中，究竟在顧慮什麼。
【小結】 台灣在 2000 至 2008 年間的少數政府現象，不僅是政黨輪替的產物，更是憲政史上一個極端特殊的案例。面對在野黨占據多數席次的強大壓力，民進黨政府雖然行政權處處受限，卻能穩坐江山八年，這顯示了少數政府的「存續」並非僅靠執政者的意志，更是行政與立法雙方在特定的制度背景下，進行一場複雜的利益博弈與權力平衡的結果。這場「生存遊戲」的背後，正是我們接下來要探討的憲政規則與理性選擇。
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二、 制度的護城河：憲法中的「消極規則」
1. 憲改的遺緒：取消閣揆同意權的連鎖反應
要理解台灣少數政府為何能存續，必須將時鐘撥回 1997 年的第四次憲改。當時為了建立「權責相符」的體制，國民黨與民進黨達成共識，修改了憲法增修條文第三條，正式取消了立法院對行政院長的「任命同意權」。這項變更的初衷是為了讓總統能依其意志組閣，卻未曾料到在政黨輪替後，這成為了少數政府成立的法源基礎。李俊達在文中分析，憲政規則的改變使得台灣從「積極規則」轉向了「消極規則」：總統任命閣揆時不再需要國會投票授權，這形同一道堅實的防火牆，讓民進黨政府在先天席次不足的情況下，依然能合法且順利地完成「成立」程序。
2. 消極內閣制：只要「不反對」就能執政
學者 Bergman 提出的「消極規則」（Negative Rule）概念，精準地捕捉了台灣當時的政治現實。在這種制度設計下，新政府在掌握權力前，不需要經過議會的信任投票，只要議會沒有通過「不信任案」，政府就被視為獲得了消極的「容忍」而得以存續。這與德國、義大利等需要議會過半數「支持」才能組閣的「積極規則」體制截然不同。在 2000 年後的台灣，這種制度特性極大地降低了民進黨政府維持政權的門檻。在野黨雖然掌握國會多數，但除非他們願意承擔極大的政治代價去主動「推翻」政府，否則少數政府就能依仗這套「不被反對即合法」的邏輯，在立法院的夾縫中持續運作。
3. 權力不對稱：總統與行政院長的雙重保障
台灣的憲政體制在 1997 年後呈現出一種獨特的「半總統制」特徵，這種體制進一步強化了少數政府的存續韌性。行政院長雖然在名義上需對立法院負責，但在實務運作中，行政院長由總統逕行任命，往往更傾向於聽命於總統，而非受制於立法院多數。當執政黨與國會多數不一致時，行政院長夾在總統與國會之間，雖然處境困窘，但只要總統的支持不變，其職位的正當性便不會因為國會的反對而消失。研究顯示，在民進黨執政的八年間，陳水扁總統牢牢掌握著閣揆人選與各部會首長的人事權，這種由總統意志直接灌注的權力來源，讓少數政府即便在缺乏國會民意支持的情況下，依然擁有穩定的行政核心。
4. 倒閣制的防衛性：讓「不信任案」成為雞肋
最後，憲法中關於「倒閣」的程序規定，反而成了少數政府的護城河。雖然憲法賦予立法院三分之一連署、二分之一贊成即可通過對行政院長的不信任案，但同時也規定了極高的「連鎖風險」：一旦倒閣成功，行政院長得請總統解散立法院。這意味著在野黨在試圖驅逐少數政府時，必須賭上自己的立委席次與任期保障。李俊達指出，這種「相互毀滅」的機制，使得倒閣權在台灣並非一項可以隨意動用的工具，而更像是一枚核子彈——其存在的主要意義在於「嚇阻」而非「使用」。這項制度設計在無形中保護了少數政府，讓在野黨多數雖然對施政不滿，卻在制度的制約下，不得不採取消極容忍的態度。
【小結】 台灣少數政府的存續，很大程度上歸功於 1997 年憲改後所構築的制度框架。取消閣揆同意權與建立具有高度反制風險的倒閣機制，共同形成了一種有利於「少數執政」的消極規則環境。這套制度並非為了保護少數政府而設計，但在現實的政治賽局中，它確實成為了擋在在野黨多數面前的一道高牆，讓弱勢的行政權得以在法理與程序的護航下，安然度過長達八年的風雨考驗。
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三、 賽局理論：在野黨的理性計算
1. 壞中取小的權衡：在野黨的「避險」本能
在野黨不發動倒閣，並非因為缺乏政治鬥志，而是基於理性選擇中的「壞中取小」（Minimax）原則。根據李俊達的分析，在野黨在面對民進黨少數政府時，並非單純考量執政的獲益，而是優先評估行動失敗後的巨大損失。由於在野黨具有高度的「避險」傾向，他們在決策時會假設最壞的情況：如果倒閣失敗，或是倒閣成功後卻引發更混亂的局勢，其政治代價將由發動者承擔。這種預防損失極大化的心理，使得國、親、新三黨雖然系出同門、立場相近，但在推動實質倒閣案時，卻往往因為對後果的不確定性而顯得猶疑不前，最終選擇風險最小的策略。
2. 奪權賽局的斷鏈：倒閣不等於執政
理性選擇的核心在於「回報」。對於在野黨而言，倒閣的最終目的應該是「取得執政權」，但在台灣的憲政設計下，這條路徑卻被切斷了。即使在野多數成功通過不信任案，陳水扁總統仍保有行政院長的最終任命權。研究指出，在野黨深切體認到，即便推翻了目前的閣揆，陳總統極大機率會繼續任命另一位民進黨籍人士，甚至任命更具攻擊性的角色，而非向在野黨妥協組建聯合內閣。這種「倒閣後依然無法執政」的政治現實，讓在野黨意識到倒閣只是「勞而無功」的消耗戰，無法實質改變權力分配，因而大幅降低了行動的誘因。
3. 改選的豪賭：立委席次的保衛戰
倒閣案最具威脅性也最具殺傷力的副作用，莫過於「解散國會」引發的改選。對個別立委而言，支持倒閣意味著必須提前結束任期，並立刻投入一場勝負難料的全國性選舉。李俊達分析指出，除了政黨層次的資源消耗外，個別區域立委更在意選區服務的延續性與連任的把握性。特別是當民進黨政府雖然施政不彰，但在野黨也未必能確保在改選中擴張版圖時，立委們對於「同歸於盡」的倒閣案反應冷淡。這種將個人權位與政黨策略掛鉤的理性算計，使得在野黨高層在凝聚倒閣共識時，經常面臨內部基層立委的消極抵抗。
4. 民意的雙面刃：政治責任的最後防線
最後，理性選擇還包含了對「民意向背」的精準計算。在野黨必須評估，發動倒閣是否會被社會大眾貼上「擾亂政局」、「虛耗國力」的標籤。以 2006 年蘇貞昌內閣時期的倒閣爭議為例，當時民調顯示國人對於倒閣並無高度共識，甚至有超過六成的民眾贊成國民黨採取溫和理性路線。在野黨意識到，與其擔負政治動盪的責任去發動一場結果未知的倒閣，不如靜待 2008 年總統大選，屆時能以最低的制度成本達成政權輪替。這種「以時間換取空間」的策略，證明了少數政府的存續並非因為其強大，而是因為在野黨認為「等待」比「行動」更符合長期的政黨利益。
【小結】 在野黨的「理性」並非體現在對權力的放棄，而是體現在對「成本與效益」的精確衡量。在台灣特殊的倒閣制度下，在野黨發現倒閣的路徑充滿了風險：權力可能落空、席次可能縮減、民意可能反彈。因此，在野黨最終在各項可能狀況中，選擇了成本最低、風險最小的選項——讓少數政府繼續執政，而自己在國會維持監督的多數。這種「不滿意但可忍受」的理性選擇，正是支撐少數政府度過八年風霜的隱形力學。
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四、 權力的困局：不滿意但可忍受的現狀
1. 制度性消耗戰：以「監督」取代「倒閣」
當在野黨理性地排除了「倒閣」這一高風險選項後，台灣的政治賽局並未走向和解，而是轉向了一種高度消耗的「制度性杯葛」。既然無法透過法律程序讓政府下台，在野多數便利用其在立法院的席次優勢，將戰場鎖定在預算審核、法案攻防以及人事同意權的行使上。在 2000 年至 2008 年間，行政院與立法院的關係幾乎處於常態性的劍拔弩張，從核四停建引發的憲政爭議，到監察委員提名長期遭擱置，皆顯示出在野黨雖然「容忍」少數政府存續，卻不代表賦予其施政的順遂。這種「少數執政、多數癱瘓」的格局，成為了當時台灣政壇的真實寫照。
2. 成本極小化的策略選擇：維持現狀的誘因
從理性選擇的角度來看，維持一個「弱勢且運作失靈」的少數政府，對在野黨而言有時比推翻它更有利。李俊達指出，在野黨透過在國會持續製造行政障礙，可以不斷削弱執政黨的威信，並在選民面前形塑執政者「無能」的印象，藉此為接下來的大選積累政治資本。相較於倒閣後可能面臨的選戰不確定性與政治動盪責任，這種在既有制度架構內進行的「磨難式監督」，成本更低且風險更可控。這解釋了為何國、親兩黨雖然在街頭運動中高喊撤換內閣，但在議事廳內卻鮮少真正啟動倒閣程序，因為「現狀」雖然令人不滿，卻是在野黨在博弈中能找到的「損害最小化」平衡點。
3. 執政權的誘惑與現實：聯合政府的落空
在少數政府的運作過程中，理論上另一種解方是組成「聯合政府」以尋求穩定的多數支持。然而，在台灣高度兩極化的政治氛圍下，民進黨與在野黨之間缺乏政治互信，雙方都擔心與對方合作會導致自身核心選民的流失。對陳水扁總統而言，釋出組閣權無異於交出行政主導權；對在野黨而言，參與分贓式的聯合政府可能會稀釋其監督正當性。因此，雙方在「權力分享」上始終無法達成共識，導致台灣的少數政府不像歐洲國家那樣能透過跨黨派協商穩定運作，反而陷入了既不合作也不決裂的權力困局。
4. 政治效能的犧牲：僵局下的代價
這種「不滿意但可忍受」的平衡，最終是以「政治效能」作為犧牲代價。由於行政院提出的政策經常在立法院遭到大規模擱置或刪減，政府施政往往陷入「看守狀態」，難以推動具前瞻性的重大改革。在野黨雖然成功在權力博弈中避開了風險，但也同時造成了憲政運作的空轉。這種僵局不僅考驗著政黨的耐力，也消磨了社會大眾對民主體制的信心。少數政府雖然成功「存續」了，但在缺乏實質統治基礎的情況下，其存續的品質卻充滿了波折與無力感，這也成為台灣憲政史上極具爭議的一頁。
【小結】 在野黨的理性選擇雖然保障了政局的表面穩定，避免了倒閣改選的劇烈震盪，卻也將台灣推向了長達八年的「低效能治理」困境。這種「權力困局」揭示了一個冷酷的現實：在特定的憲政規則下，行為者的理性算計（如避險、保存實力）雖然能確保個別政黨的利益極大化，卻未必能帶來整體的公共利益。少數政府的長期存續，背後其實是行政與立法雙方在互不信任的基礎上，所達成的一種無奈且沈重的「冷和平」。
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五、 結論與省思：制度修補的必要性
1. 少數政府存續的終極邏輯：制度與理性的交織
回顧 2000 年至 2008 年這段動盪的歲月，民進黨少數政府之所以能成為「政壇不死鳥」，核心原因可歸納為制度環境與行為者策略的完美交會。制度上，1997 年憲改取消了閣揆同意權，並設立了具備高度反制風險的倒閣機制，為少數政府築起了一道天然防禦；行為者層次上，在野黨在「倒閣可能引發席次損失」與「倒閣後仍無法掌握組閣權」的雙重考量下，展現了高度的避險傾向。這證明了台灣少數政府的存續，並非單純依靠執政黨的政治手腕，而是憲政規則與理性賽局共同編織出的穩定平衡。
2. 半總統制的灰色地帶：權力不對稱的代價
這段歷史也深刻揭示了台灣「半總統制」下權力運作的失衡。總統雖然擁有實質的行政任命權，卻不必對國會直接負責；行政院長雖然在名義上需受國會監督，其任免命運卻完全繫於總統一人。當行政與立法分屬不同政黨時，這種權力不對稱導致了嚴重的「權責不符」現象。執政黨可以用 40% 的民意行使 100% 的行政權，而在野多數卻只能透過癱瘓議事來表達不滿，這種缺乏彈性的制度結構，是造成長達八年政治空轉的主因。
3. 制度優化的路徑：恢復閣揆同意權的呼聲
基於這段時期的憲政困境，李俊達在研究中提出了具體的反思與建議。最重要的核心在於重新審視「行政院長任命同意權」的必要性。若能恢復國會的閣揆同意權，將強制總統在組閣時必須考慮國會的席次分布，進而促成「聯合政府」或「大聯合內閣」的協商空間，從制度面消除「少數執政」的法源漏洞。這樣不僅能強化閣揆的民意基礎，也能避免在野黨因為無法參與組閣而陷入純粹杯葛的非理性競爭中。
4. 民主成熟的課題：從衝突賽局轉向合作共治
除了制度的修補，這八年的歷史也為台灣的政黨政治留下了深刻教訓。少數政府的存續固然證明了台灣民主制度的韌性——至少政權能依照程序和平運作——但也提醒了我們，民主不應只是關於「如何存續」的生存遊戲，更應該是關於「如何共治」的協商藝術。當政黨的「理性選擇」僅僅停留在避險與權位保衛時，公眾利益往往成為僵局下的犧牲品。
【結語】 2000 到 2008 年的少數政府經驗，是台灣民主化進程中一場昂貴的「憲政實驗」。它讓我們看見了在野黨如何利用規則進行防衛，也看見了行政權在缺乏多數支持下的舉步維艱。這段歷史不僅是政治學者的研究材料，更是一面鏡子，映照出台灣憲政體制在「強總統、弱閣揆、分立國會」架構下的脆弱性。唯有透過制度的完善與政黨文化的轉型，未來的台灣才能走出「少數執政、多數癱瘓」的循環，邁向更具效能的民主運作。
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【總結】制度韌性與政治僵局的共生體
1. 制度與理性的完美交織
回顧 2000 年至 2008 年，台灣少數政府之所以能成為政壇的「不死鳥」，並非源於行政權的強勢，而是憲政制度與政黨理性賽局共同交織出的結果。1997 年憲改取消了「閣揆同意權」，為少數政府的成立開啟了大門；而具有高度風險的「倒閣機制」，則意外成為少數政府存續的防波堤。
2. 在野黨「避險」的策略選擇
在野黨雖然掌握國會多數，但基於理性選擇的「避險」本能，在面對倒閣可能引發的國會解散、選舉成本以及「倒閣後仍無法掌握組閣權」的現實下，最終選擇了風險最小的「不倒閣」策略。這種「不滿意但可忍受」的權衡，讓政治衝突從直接推翻政府，轉向了立法院內的制度性杯葛與法案癱瘓。
3. 憲政困境的深層省思
這段歷史揭示了半總統制在「朝小野大」時的脆弱性。少數政府雖然成功存續，卻也帶來長達八年的政治空轉與低效能治理。作者建議，若要避免此類憲政僵局重演，恢復行政院長的任命同意權，建立行政與立法間的實質協商機制，是未來體制改革不容忽視的方向。
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【關鍵時間軸】2000-2008 少數政府重要節點
•1997 年：第四次憲政改革，取消行政院長任命同意權，改由總統逕行任命。
•2000 年 5 月：陳水扁就任總統，任命國民黨籍唐飛組成「全民政府」，民進黨少數政府正式開啟。
•2000 年 10 月：唐飛因核四爭議辭職，由張俊雄接任，朝野對立升溫。
•2001 年 12 月：第五屆立委選舉，民進黨成為國會第一大黨，但在野黨（國、親、新）聯手後席次率仍達 51%。
•2004 年 12 月：第六屆立委選舉，泛藍陣營（席次率 50.7%）再度維持立法院多數席次，延續「朝小野大」格局。
•2006 年：爆發倒閣爭議，但民調顯示民眾對於倒閣並無高度共識，在野黨最終未發動實質倒閣。
•2008 年 5 月：政黨輪替，馬英九當選總統且國民黨贏得國會絕對多數，結束長達八年的少數政府時期。
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【參考文獻】
•李俊達（2011）。〈憲政規則與理性選擇：台灣少數政府的存續（2000~2008）〉，《社會科學論叢》，第 5 卷第 2 期，頁 1-32。